CƠ CHẾ QUẢN LÝ, ĐIỀU TIẾT GIÁ ĐIỆN CẦN ĐƯỢC LUẬT HÓA THEO QUAN ĐIỂM CHỈ ĐẠO CỦA NGHỊ QUYẾT SỐ 55-NQ/TW

                 Nguyễn Tiến Thỏa

                                             Chủ tịch Hội Thẩm định giá Việt Nam

                                                               Nguyên Cục trưởng Cục Quản lý giá Bộ Tài chính

Điện là một loại hàng hóa “đặc biệt” bởi quá trình sản xuất, truyền tải, phân phối và tiêu dùng điện năng diễn ra đồng thời trong một hệ thống; tiêu dùng trước trả tiền sau; khó chuyển giao giữa những người tiêu dùng điện với nhau… và nó là loại sản phẩm mang tính độc quyền tự nhiên. Vì vậy để ngăn ngừa tình trạng doanh nghiệp lợi dụng vị thế độc quyền nhằm định giá bất hợp lý gây ra những tổn thất lợi ích của xã hội; hàng mấy thập kỷ qua, khởi đầu từ cơ chế giá tập trung, bao cấp đến nay, nền kinh tế được xác định chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì điện vẫn được quy định là mặt hàng do Nhà nước trực tiếp quản lý, điều tiết giá.

        Từ năm 2005, sau khi Luật Điện lực đầu tiên và Luật sửa đổi, bổ sung Luật Điện lực được ban hành cho đến nay: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Công Thương đã tập trung, từng bước xây dựng, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn triển khai thực hiện cơ chế, chính sách giá điện được quy định tại Luật khá đầy đủ. Chính vì vậy đã tạo được môi trường pháp lý thống nhất và tương đối thuận lợi cho công tác quản lý Nhà nước trong việc điều tiết giá điện phù hợp với điều kiện đặc thù của ngành điện và thích ứng với điều kiện kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Giá điện luôn được điều hành thận trọng, cân nhắc kỹ lưỡng để hạn chế đến mức thấp nhất những tác động bất lợi đến sản xuất kinh doanh và đời sống nhân dân. Giá điện qua các thời điểm bắt buộc phải điều chỉnh tăng nhưng đều được điều chỉnh tăng có mức độ, không “giật cục” để tránh gây ra những đột biến; qua đó đã góp phần tích cực vào việc thực hiện các mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát; kiềm chế mức độ đẩy chi phí sản xuất kinh doanh, giá thành và giá cả của những ngành sản xuất kinh doanh có sử dụng điện tăng mạnh; không gây biến động tăng chi tiêu nhiều hơn cho tiền điện gây khó khăn đối với khả năng chi trả của nhóm người có thu nhập thấp, cho người dân vùng sâu, vùng xa miền núi, hải đảo; giữ ổn định chính trị và trật tự an toàn xã hội.

        Tuy nhiên, bên cạnh mặt tích cực đó thì cơ chế điều hành giá bán lẻ điện hiện nay đã bộc lộ những hạn chế đáng lưu ý như sau:

•  Thứ nhất: Hạn chế có tính bao trùm là điều hành giá điện thiếu kiên định nguyên tắc thị trường “Chính sách giá năng lượng còn bất cập, chưa hoàn toàn phù hợp với cơ chế thị trường, chưa tách bạch với chính sách an sinh xã hội”. [[1]] Giá điện phải gánh vác nhiệm vụ thực hiện đa mục tiêu, trong đó có những mục tiêu vận động ngược chiều nhau rất khó giải mã theo mong muốn trong thực thi.

        Trên thực tế, các yếu tố đầu vào cho sản xuất điện hầu như theo giá thị trường, nhưng lại hoặc chậm hoặc không được phản ánh đúng, đủ vào giá bán ra cuối cùng nhằm mục đích giữ mức giá ổn định hoặc có điều chỉnh tăng thì tăng ở mức có kiềm chế, dẫn đến mức giá không bù đắp được chi phí sản xuất kinh doanh hợp lý, hợp lệ và mức lợi nhuận hợp lý cho ngành điện. Từ đó đã tạo ra những hệ quả không tích cực như sau:

        - Khó khuyến khích thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển nguồn và lưới điện.

        - Không tạo áp lực mạnh cho những ngành sản xuất tiêu tốn nhiều điện đổi mới công nghệ theo hướng công nghệ mới tiêu tốn ít năng lượng.

        - Ngành sản xuất, kinh doanh điện luôn luôn gặp nhiều khó khăn trong việc cân đối dòng tiền.

        Theo Báo cáo của EVN [2]: Kết quả kinh doanh điện bán cho khách hàng những năm gần đây nhất như sau:

• Năm 2021: Lỗ 4,3đ/Kwh, tổng lỗ là: 975 tỷ đồng.
• Năm 2022: Lỗ 149,5đ/Kwh, tổng lỗ là: 36.294 tỷ đồng
• Năm 2023: Lỗ khoảng 178,0đ/Kwh, tổng lỗ khoảng 44.110 tỷ đồng

        - Đối với các ngành tiêu thụ điện cho sản xuất, kinh doanh, được thụ hưởng mức giá điện thấp thì giá sản phẩm đầu ra bị “méo mó” do “đầu vào” không được phản ánh đúng giá trị thực của nó.

•  Thứ hai: Cơ chế “bù chéo” trong giá điện mà cụ thể là: Bù chéo giữa các hộ khách hàng tiêu dùng điện cho sinh hoạt với nhau; bù chéo giữa giá điện bán cho sinh hoạt và giá điện bán cho các ngành sản xuất; bù chéo giá điện giữa các vùng miền… đã để tồn tại với một thời gian quá dài, thiếu lộ trình quy định thời gian cụ thể phải giảm và tiến tới xóa bỏ bù chéo trong giá, nên đã gây ra nhiều bất cập; cụ thể:

        i) Bù chéo về giá điện giữa các hộ khách hàng tiêu dùng điện cho sinh hoạt với nhau được thể hiện theo cách thức sắp xếp Biểu giá điện lũy tiến bậc thang:

        Bậc 1, Bậc 2: Giá điện chỉ bằng 92% - 95% so với mức giá điện bình quân; nhưng Bậc 5, Bậc 6 bằng 154% - 159% so với mức giá điện bình quân [3]. Cách quy định này tuy tạo ra sức ép về kinh tế trong việc khuyến khích tiêu dùng tiết kiệm điện, nhưng thực chất là tạo ra cơ chế để người dùng điện ở bậc cao hơn có giá cao hơn bù giá cho người dùng điện ở bậc thấp với giá thấp; cụ thể: Trong trường hợp này là khoảng 6,7% số hộ tiêu thụ khoảng 10,41% sản lượng điện của Bậc 5, Bậc 6 trong tổng sản lượng điện bán cho sinh hoạt với mức giá bằng 154% - 159% so với giá bình quân, bù chéo cho khoảng 31,48% số hộ tiêu thụ khoảng 48,26% sản lượng điện của Bậc 1, Bậc 2 trong tổng sản lượng điện bán cho sinh hoạt với mức giá chỉ bằng 92% - 95% so với giá bình quân [4]. Không những thế: Giá điện ở những bậc thấp còn thể hiện ra là một chính sách bao cấp đối với cả người có khả năng chi trả tiền điện thấp và người có khả năng chi trả tiền điện cao.

        ii) Bù chéo giữa giá điện bán cho sinh hoạt (chiếm tỷ trọng tiêu thụ điện 35,5% /Tổng sản lượng điện thương phẩm) và giá điện bán cho các ngành sản xuất (chiếm tỷ trọng tiêu thụ điện 51,10%/ tổng sản lượng điện thương phẩm [5[2]] được thể hiện theo cách thức sắp xếp Biểu giá điện cho sinh hoạt cao hơn giá bình quân chung và cao hơn giá bán điện cho sản xuất, tuy có để giá phản ánh theo mức độ chi phí gây ra cho hệ thống (Giá điện cho sinh hoạt thường có giá thành cao hơn giá thành điện cho sản xuất do tiêu thụ điện hạ áp và ngược lại giá thành điện cho sản xuất thường thấp hơn giá thành điện cho sinh hoạt do tiêu thụ chủ yếu điện cao áp); nhưng vẫn có phần bù chéo khi mức ưu đãi lớn nhất của giá điện cho sinh hoạt chỉ bằng 5% -10% (Giá điện Bậc 1, Bậc 2) so với giá bình quân chung. Trong khi mức ưu đãi của giá điện cho sản xuất tới 16% - 48% (Mức giá của giờ bình thường và giờ thấp điểm) so với mức giá bình quân chung.

        Hệ quả của cơ chế bù chéo giá trên làm cho giá điện cho sinh hoạt cao không hợp lý, không chỉ bù chéo cho các ngành sản xuất trong nước mà còn bù chéo cho cả doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

        iii) Bù chéo giá điện giữa các vùng miền theo cách thức hạch toán giá thành bình quân chung giữa vùng có giá thành điện thấp với vùng có giá thành điện cao và bán theo giá điện bình quân chung cũng là một hình thức bù chéo giá và giá đã không phản ánh đúng chi phí cung ứng điện thực tế của từng vùng miền.

        Xin lấy ví dụ: Bộ Công Thương công bố giá thành sản xuất điện năm 2018 là: 1.727,41 đồng Kwh. Trong đó giá thành điện tại huyện, xã đảo được hạch toán vào giá thành năm 2018 nói trên tính ra tổng giá trị bù chéo khoảng 296,11 tỷ đồng; cụ thể như sau:

• Huyện đảo Phú Quý (Bình Thuận): Giá thành 5.849,85đ/Kwh, giá bán 1.797đ/kwh
• Huyện đảo Côn Đảo (Bà Rịa – Vũng Tàu): Giá thành 6.274đ/Kwh, giá bán 2.141,4đ/kwh
• Huyện đảo Bạch Long Vĩ (Hải Phòng): Giá thành: 10.803,8đ/kwh, giá bán: 1.955,7đ/kwh
• Huyện đảo Cồn Cỏ (Quảng Trị): Giá thành: 11.931,03đ/kwh, giá bán: 1.793,10đ/kwh

        …..

        Theo báo cáo của EVN - Bộ Công Thương, tình hình hiện tại thì việc bù chéo này cũng không có gì khác: Giá thành trung bình hạch toán vào giá thành điện bình quân khoảng 7.000 đ/kwh, bán ra khoảng 1.900 đ/kwh.

•  Thứ ba: Tác động thực tế của giá điện đối với việc tạo ra áp lực thực hiện mục tiêu sử dụng điện tiết kiệm, hiệu quả là không rõ ràng, nhất là giá điện cung ứng cho các ngành sản xuất khi chủ trương định giá thấp để hỗ trợ sản xuất, tăng khả năng cạnh tranh cho nền kinh tế. Cơ chế giá điện thấp đã không có tác dụng thay đổi hành vi của người tiêu dùng điện theo hướng tiết kiệm, hiệu quả.

        Theo số liệu của Tổ chức năng lượng quốc tế (IEA) thống kê việc sử dụng điện của 18 quốc gia giai đoạn 1990 - 2000 thì Việt Nam được đánh giá là nước sử dụng điện kém hiệu quả nhất: Để đạt được 1USD tăng trưởng phải cần tới suất tiêu hao điện 0,652kwh; trong khi 17 quốc gia còn lại chỉ cần từ: 0,152 – 0,544 kwh, trong đó có những quốc gia  gần Việt Nam có hiệu quả sử dụng điện rất cao như: Singapore: 0,159 kwh, Indonesia: 0,252 kwh, Philipin: 0,254 kwh, Thái Lan 0,386 kwh…

        Từ tình hình trên, chúng tôi thấy rằng đã đến lúc cần phải đổi mới, đột phá về chính sách giá điện, về cơ chế quản lý, điều tiết giá điện theo quan điểm chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/2/2020 về định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

        Những quan điểm chỉ đạo đó đang được Bộ Công Thương thể hiện tại dự thảo Luật Điện lực (sửa đổi) nhưng có nhiều nội dung còn bất cập cần được làm rõ. Trên cơ sở dự thảo Luật, tôi xin có một số kiến nghị như sau:

        * Về cấu trúc nội dung của dự thảo về cơ chế quản lý, điều tiết giá điện.

        Do chính sách giá điện đã được nêu rõ tại Nghị quyết số 55-NQ/TW như: “Áp dụng giá thị trường đối với mọi loại hình năng lượng”, “Minh bạch giá mua bán điện”; “Xóa bỏ mọi rào cản để bảo đảm giá năng lượng minh bạch do thị trường quyết định; không thực hiện bù chéo giá điện giữa các nhóm khách hàng, giữa các vùng miền”… Vì thế không cần viết lại và mở rộng thêm có những nội dung không phù hợp với tinh thần, với quan điểm của Nghị quyết như dự thảo. Để Luật hóa các quan điểm chỉ đạo về giá của Nghị quyết số 55-NQ/TW tôi đề nghị bỏ Khoản 10 của Điều 6, Chương I và ghép Khoản 10, Điều 6, Chương I vào Mục 3, Chương V thành một nội dung: “Nguyên tắc định giá điện”. Đồng thời bố cục Mục 3, Chương V thành 5 nội dung  sau:

        1. Nguyên tắc định giá.

        2. Căn cứ định giá.

        3. Phương pháp định giá.

        4. Điều chỉnh giá.

        5. Thẩm quyền định giá, điều chỉnh giá.

        * Về nội dung của dự thảo:

        Xác định nội dung nguyên tắc định giá là quan trọng nhất khi Luật hóa chính sách giá điện, nên tôi tập trung góp ý vào nội dung này như sau:

•  Thứ nhất: Xây dựng nguyên tắc định giá nhất quán là: “Giá điện phải đảm bảo bù đắp toàn bộ chi phí sản xuất, kinh doanh thực tế hợp lý, hợp lệ và có lợi nhuận cho đơn vị điện lực phù hợp với mặt bằng thị trường trong quá trình sản xuất, kinh doanh điện”.   Không viết dài dòng như Điểm a, Khoản 10, Điều 6, Chương I. Bởi nếu giá điện bù đắp đúng, đủ toàn bộ chi phí sản xuất, kinh doanh điện và có lợi nhuận cho đơn vị điện lực phải được xác định là nguyên tắc xuyên suốt, bao trùm của giá điện. Nếu thực hiện đúng nguyên tắc này, tự nó sẽ có tác dụng “đòn bẩy” tích cực đến nền kinh tế, như:

        - Tạo điều kiện để ngành điện có nguồn lực tài chính tiến hành sản xuất kinh doanh bình thường, tái đầu tư phát triển và là một trong những nhân tố góp phần trực tiếp thực hiện mục tiêu bảo đảm an ninh năng lượng.

        - Khuyến khích thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển nguồn và lưới điện.

        - Tạo áp lực sử dụng điện tiết kiệm.

        - Tạo sức ép thúc đẩy các ngành sản xuất phải đầu tư, thay thế thiết bị lạc hậu để giảm suất tiêu hao điện năng.

        - Mặt khác, khi giá đã phản ánh đúng, đủ chi phí điện bán cho các nhóm khách hàng thì tự nó cũng sẽ hình thành cơ cấu biểu giá bán lẻ điện hợp lý theo chi phí.

•  Thứ hai: Đề nghị bãi bỏ hoặc thay thế các nội dung sau trong dự thảo về chính sách giá điện; cụ thể:

        i) Giảm dần tiến tới xóa bỏ bù chéo giá điện giữa các nhóm khách hàng…

        Giảm dần tiến tới xóa bỏ bù chéo giá điện giữa các vùng miền phù hợp với cấp độ phát triển của thị trường điện.

        Đề nghị bãi bỏ nội dung này vì 2 lý do sau:

        - Quy định giá điện còn bù chéo là không phù hợp với quan điểm chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Nghị quyết số 55-NQ/TW là “Không thực hiện bù chéo giá điện giữa các nhóm khách hàng, giữa các vùng miền”.

        - Quy định giảm dần tiến tới xóa bỏ bù chéo … phù hợp với cấp độ phát triển của thị trường điện lực. Đây là quy định không rõ ràng bởi không biết thị trường phát triển đến cấp độ nào thì xóa bù chéo.

        ii) Áp dụng cơ chế giá bán điện phù hợp với đối với nhóm khách hàng sử dụng điện có mức tiêu thụ năng lượng cao.

        Đây là quy định sẽ là tiền đề để quay lại cơ chế bù chéo; do đó đề nghị phải thay cơ chế này theo hướng áp dụng cơ chế một giá điện cho sản xuất, cho các ngành và cho sinh hoạt phản ánh chi phí của cấp điện áp tiêu thụ.

•  Thứ ba: Đối với chính sách xã hội trong giá mà dự thảo đề cập như: Chính phủ chỉ đạo nghiên cứu xây dựng phương án hỗ trợ giảm tiền điện; giá bán điện ở vùng biên giới, hải đảo; Nhà nước hỗ trợ tiền điện cho hộ nghèo, hộ chính sách xã hội…

        Đề nghị không đưa các nội dung này gộp vào chính sách giá mà phải đưa vào mục riêng về chính sách hỗ trợ tiêu dùng điện, đảm bảo thực hiện theo quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết số 55-NQ/TW là: Phải tách bạch giữa giá điện với chính sách xã hội … và Nhà nước điều tiết hợp lý thông qua các công cụ thị trường (thuế, phí các quỹ…) và chính sách an sinh xã hội phù hợp.

Hà Nội, ngày 12 tháng 8 năm 2024

Nguyễn Tiến Thỏa